Deze maand werd weer veel geschreven en geconcludeerd over de Nederlandse aanpak van corruptie; ditmaal over de aanpak van binnenlandse ambtelijke corruptie.1
Op 1 juli 2021 bood de staatssecretaris van Financiën de Tweede Kamer het rapport van KPMG aan over de beheersing van corruptierisico’s door de Nederlandse Douane in de Rotterdamse haven.2 Kort gezegd is de conclusie, dat de Douane tekortschiet in het voorkomen van corruptie binnen haar eigen organisatie. Een van de hoofdconclusies is dat binnen de Douane een specifiek en up-to-date integriteit- en corruptiebeleid ontbreekt.3 Daarom beveelt KPMG onder meer aan een specifieke handreiking te maken met daarin gedragsprincipes en -normen gericht op corruptierisico’s en het bewustzijn daarvan te vergroten.4
Een kleine week later, op 6 juli 2021, publiceerde de Group of States against Corruption ('GRECO'), het anti-corruptieorgaan van de Raad van Europa, het rapport van de vijfde evaluatieronde over het voorkomen van corruptie en promoten van integriteit bij centrale overheden, met name met betrekking tot topfuncties.5 GRECO stelde reeds in 2019 vast dat Nederlandse topambtenaren kwetsbaar zijn voor corruptie en dat er daarom onder meer een geconsolideerde gedragscode moet worden ontwikkeld voor personen die zijn belast met topfuncties, aangevuld met passende richtlijnen met betrekking tot belangenconflicten en aan integriteit gerelateerde zaken. Nu komt het anti-corruptieorgaan tot de conclusie dat Nederland geen van de aanbevelingen (bevredigend) heeft geïmplementeerd.
Samengevat is de conclusie uit de rapporten dat Nederland op verschillende niveaus te weinig doet aan het voorkomen van ambtelijke corruptie. Aanbevolen wordt om specifieke gedragscodes, -principes en/of -normen te ontwikkelen, deze te verduidelijken en/of aan te scherpen. Er valt veel te zeggen voor de aanbevelingen. Gedragscodes bieden over het algemeen structuur en duidelijkheid en kunnen op deze wijze bijdragen aan het voorkomen van corruptie, hetgeen zonder meer een goede zaak is.
Er valt echter ook een kritische noot te plaatsen bij het verder ontwikkelen en aanscherpen van gedragscodes ten aanzien van ambtelijke corruptie. Het strafrechtelijk instrumentarium van ambtelijke corruptie, bestaande uit de artikelen 177 en 178 (gericht tot de omkoper) en 363 en 364 Sr (gericht tot de omgekochte), heeft een ruim werkingsgebied. Het stellen van zekere grenzen aan het toepassingsgebied heeft de wetgever overgelaten aan het openbaar ministerie, dat door toepassing van het opportuniteitsbeginsel en/of richtlijnen en aanwijzingen zelf in enigerlei mate sturend kan optreden.6 In de Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in Nederland7 heeft het openbaar ministerie niet-limitatieve factoren geformuleerd die een rol spelen bij het bepalen van de opportuniteit van de vervolging van de omgekochte én de omkoper. Relevante factoren zijn onder meer de vraag of al dan niet in strijd met de heersende gedragscode is gehandeld en de mate van kenbaarheid voor de ambtenaar dat diens handelen verboden is.
Het voorgaande lijkt voor het voorkomen van corruptie een goede zaak te zijn. Maar let wel, voorkomen is iets anders dan bestrijden. Bestrijden omvat onder meer vervolging en berechting en kan verderstrekkende gevolgen hebben dan het (intern) voorkomen. Indien sprake is van een (aangescherpte) gedragscode en in strijd daarmee wordt gehandeld, kan – én waarschijnlijk ook zal – niet alleen het openbaar ministerie de omgekochte ambtenaar én de omkoper eerder vervolgen, maar zal mogelijk ook eerder sprake zijn van een veroordeling door de rechter, zoals in het verleden reeds uit diverse rechterlijke uitspraken is gebleken.8 Het problematische hiervan is dat het niet de democratisch gekozen wetgever of het magistratelijk veronderstelde openbaar ministerie is die de gedragscode heeft opgesteld en/of aangescherpt, maar dat dit in beginsel door de ambtelijke organisatie, zonder regelgevende bevoegdheid, zelf is gedaan. Daarmee is het de facto de ambtelijke organisatie die het werkingsgebied van het strafrechtelijk instrumentarium een nadere invulling geeft. De ambtelijke organisatie is zich waarschijnlijk slecht bewust van de verstrekkende gevolgen die haar eigen, interne richtlijnen kunnen hebben voor de strafrechtelijke positie van verdachten van passieve en actieve ambtelijke omkoping. Aandacht hiervoor in de rapporten was vanuit het oogpunt van rechtsbescherming gewenst geweest.
