Het CAF
Het Combinatieteam Aanpak Facilitators oftewel het CAF was wellicht niet het grootste team binnen de Belastingdienst maar wel een van de beruchtste. Het CAF was een multidisciplinair samenwerkingsverband dat in de zomer van 2013 werd opgericht door het Managementteam Fraude dat bestaat uit dienstonderdelen van de Douane, Toeslagen, Belastingen, FIOD, CAP, IV, FJZ1 en later in de tijd de Belastingtelefoon. Het CAF zelf bestond uit diverse professionals werkzaam bij verschillende directies van de Belastingdienst waarbij ieder zijn eigen rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheden (mandaten) behield.
Het doel van het CAF was om facilitators in een zo vroeg mogelijk stadium op te sporen, te verstoren en te stoppen. Tot deze facilitators behoorden personen of organisaties waarvan het vermoeden bestond dat zij zorgden voor het onterecht uitbetalen van toeslagen of belastingen.2 De directeur-generaal van de Belastingdienst, lid van het MT Fraude, was belast met de vormgeving en de uitvoering van het CAF. Het CAF rapporteerde aan het MT Fraude via updates aan de Algemeen directeur Belastingen en aan de directeur FIOD; aan de laatste met name over nieuw onderkende fraudepatronen.3
Waar in 2017 het CAF nog in de publiciteit kwam met behaalde successen in het aanpakken van facilitators, veranderde de publiciteit in de loop van 2019 en 2020 al snel. Het CAF bleek niet alleen betrokken bij het toeslagenschandaal maar zou ook in andere dossiers de grenzen van zijn bevoegdheden als bestuursorgaan hebben opgezocht.
Heksenjacht op belastingadviseurs
Een voorbeeld van zo’n dossier is de heksenjacht op talloze belastingadviseurs. Het CAF selecteerde uit big data van miljoenen aangiftes zo’n 200 'verdachte' belastingadviseurs en tienduizenden klanten. Deze aangiftes waren uitgeworpen door een algoritme omwille van hun bovengemiddelde zorgkosten waarbij tevens een rol had gespeeld of een dubbele nationaliteit was aangevinkt. Vervolgens zocht het systeem naar de bijbehorende belastingadviseur en ook weer naar diens andere klanten.4 Met name aangiften van ouderen of net-gearriveerde vluchtelingen kwamen boven water. Dat zijn immers die mensen die onder bepaalde voorwaarden gebruik kunnen maken van aftrekposten in hun aangifte inkomstenbelasting.
Indien het CAF de signalen nader analyseerde en (een aantal) aftrekposten onjuist bevond, volgde al snel de conclusie dat sprake was van fraude door de betrokken belastingadviseur. De door het CAF getypeerde "frauderende belastingmannetjes" - waarmee ook de publiciteit werd opzocht - kregen een '1043-code' waardoor zij terecht kwamen op de zwarte lijst van de Fraude Signalering Voorziening (FSV) en door de Belastingdienst als verdachte werden behandeld. Zo hadden medewerkers van de Belastingtelefoon een heel ander script wanneer het ging om een '1043-persoon', werden duizenden navorderingsaanslagen opgelegd en werden de gelden van de adviseurs ruimschoots beslagen.
De 'zwaarste' zaken zijn aangemeld voor het strafrecht5 , waarbij het CAF in de tussentijd een volledig suggestief dossier verzamelde met vage verklaringen die werden verkregen door bijvoorbeeld ouderen thuis te overvallen met vragen over zorgkosten van jaren geleden, door af te wijken van gemiddelden, door hypotheses en met behulp van vooroordelen. Dat gekleurde dossier werd vervolgens voorgelegd aan de FIOD, hetgeen uiteindelijk heeft geleid tot vervolging en zelfs tot een aantal veroordelingen.6
Einde van het CAF en nader onderzoek
De signalen over het hardvochtig optreden van het CAF, het opzoeken van grenzen van bevoegdheden in het kader van waarheidsvinding en de kritische vragen van Kamerlid Omtzigt hebben ertoe geleid dat op 3 juli 2020 het onderhanden werk van het CAF is opgeschort7 en het team op 27 januari 2021 is opgeheven.8
Kort daarna heeft staatssecretaris Van Rij een onderzoek aangekondigd over de dossiers en de werkwijze van het CAF. Afgelopen week werd het eerste deel van dit onderzoek van KPMG gepubliceerd.9 Het tweede deel zal naar verwachting eind dit jaar worden afgerond. Met het trekken van conclusies is men nog voorzichtig, maar de eerste bevindingen zijn wel al bekend gemaakt.
Eerste bevindingen
Uit deze eerste bevindingen volgt – overigens niet tot onze verbazing - dat het CAF een informele organisatiestructuur had met weinig formeel vastgelegde documentatie en communicatie. Hierdoor valt de besluitvorming – bewust? - niet te herleiden en is ook niet vast te stellen of er kritische vragen zijn gesteld over de manier waarop selecties werden gemaakt of onderzoeken werden uitgevoerd. Van Rij merkte reeds in zijn reactie op dat het niet wenselijk is dat een team met dergelijk specifieke taken zo informeel te werk gaat en diens besluitvorming maar beperkt navolgbaar is.10 Dat is wat ons betreft een open deur.
Voorts is uit het onderzoek gebleken dat er een sterke focus bij het CAF lag op het te boeken resultaat. De focus lag op "sneller doorpakken".11 Ook kreeg het team de opdracht om experimenteel te werken en is onbekend welke normenkaders voor het uitvoeren van de CAF-werkzaamheden golden.12 Duidelijk is wel dat het team de opdracht had om de grenzen op te zoeken, creatief te zijn, "zaken uit [te] proberen die niet alledaags zijn" en methoden te gebruiken waarvan de "juridische kader nog niet helemaal zijn uitgekristalliseerd".13 In het plan van aanpak is zelfs aangegeven "als niet op voorhand duidelijk is dat iets niet mogelijk is binnen de huidige regelgeving, doen we het".14
Naar onze mening kunnen dergelijke doelstellingen slechts leiden tot perverse prikkels – in het beste geval nog in het kader van waarheidsvinding. Bovendien staat het haaks op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en op het uitgangspunt van artikel 3:2 Awb dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. In dat kader kan volgens ons niet worden volstaan met het uitsluitend belichten van één kant van de medaille en al helemaal niet als daarbij methoden worden gehanteerd die het daglicht niet kunnen verdragen.
Tot slot
Wat ons opvalt is dat in het onderzoek - in ieder geval in het eerste deel - niet wordt ingegaan op de kwestie van de belastingadviseurs. Wel is duidelijk dat het CAF bij zogenaamde "donkerrode Fd’s", oftewel fiscale dienstverleners, streefde naar de modelaanpak "hoe raak ik iemand (in combi met zijn klanten) het snelst en het hardst, zodat hij stopt".15
Niet alleen is dat een opmerkelijke 'aanpak', maar roept het ook nog meer vragen op over hoe dit team te werk is gegaan. Wij vragen ons met name af of deze fiscale dienstverleners ooit een eerlijke kans hebben gehad. Of kregen zij (en hun klanten) al op voorhand de stempel "fraudeur"? Zijn aangiftes met een bevooroordeelde blik bekeken? Maar ook: op basis van welke overwegingen en criteria kwamen zaken in aanmerking voor het strafrecht? Met wie werd dat afgestemd? Wat waren de grenzen van het derden onderzoek; zijn klanten of derden onheus bejegend of onder druk gezet (zoals bijvoorbeeld artsen bij het verstrekken van medische verklaringen ter staving van zorgkosten)? En niet te vergeten was er sprake van discriminatie?
Wellicht worden voorgaande vragen in het tweede deel van het onderzoek nog beantwoord. Wij blijven deze kwestie in ieder geval aandachtig volgen.
